Izmjene Zakona o Državnom tužilaštvu, koje su stupile na snagu u junu 2021. godine, nijesu bile dovoljnog ni obima ni kvaliteta za potrebnu reformu tužilačke organizacije, koja bi obezbijedila vladavinu prava i povećala povjerenje građana i stručne javnosti u ostvarivanje javnog interesa, navodi se u zaključcima obimnog izvještaja Akcije za ljudska prava objavljenog prošle sedmice.

U tom dokumentu na oko 120 stranica, čiji je autor advokat Veselin Radulović, navodi se da je neophodan dalji rad na izmjenama ovog zakona, kao i da je takva očekivanja izrazila i Evropska komisija, sudeći prema njenom posljednjem izvještaju o Crnoj Gori iz oktobra 2021.

– Cilj izmjena Zakona o Državnom tužilaštvu bio je da se, u cilju reforme, Državno tužilaštvo u većoj mjeri podvrgne političkoj kontroli, posebno u pogledu izmjene sastava Tužilačkog savjeta i prekida njegovog mandata. Međutim, ovakav pristup je doveo u pitanje ustavnost usvojenih rješenja, jer je Državno tužilaštvo Ustavom Crne Gore predviđeno kao samostalan državni organ, čiju samostalnost obezbjeđuje Tužilački savjet – navodi se u izvještaju HRA.

Autor analize kaže da osim ograničenja u smislu ustavnosti, rješenja koja izvršnoj vlasti omogućavaju da ostvari dominantan uticaj na državno tužilaštvo, sprečavaju ostvarivanje vladavine prava u odnosu na tu vlast.

TUŽILAČKI SAVJET

Prema izmijenjenom sastavu Tužilačkog savjeta, većinu u tom savjetu sada čine članovi van reda državnih tužilaca. Na taj način se, tvrdi Radulović, s jedne strane, izbjegava opasnost od korporativnog upravljanja od strane tužilaca, ali se, sa druge, omogućava veći politički uticaj na to tijelo i smanjuje njegova samostalnost, jer se ugledni pravnici biraju prostom većinom u Skupštini Crne Gore, dok predstavnik Ministarstva u Savjetu neposredno predstavlja tu skupštinsku većinu, odnosno izvršnu vlast.

– Na ovaj problem su ukazale Venecijanska komisija, a onda i Evropska komisija u izvještaju o Crnoj Gori. Uvedeno je unapređenje utoliko što jednog člana Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika kandiduju nevladine organizacije, ali i taj kandidat mora da dobije podršku skupštinske većine da bi bio izabran – navodi se u dokumentu.

Podsjeća se i da nije usvojena ni ranija preporuka Venecijanske komisije o pravičnoj zastupljenosti svih nivoa tužilaštava u Tužilačkom savjetu, tako da najmanje dva člana Savjeta budu iz osnovnih tužilaštava.

HRA preporučuje da je neophodno uvesti dodatne garancije protiv političkog uticaja na ugledne pravnike, tako što bi se izbor bar dva člana prepustio nevladinim organizacijama, akademiji i Advokatskoj komori.

– Venecijanska komisija je dala takav prijedlog, koji je Evropska komisija ponovila u svom izvještaju. Pravičnu zastupljenost svih nivoa tužilaštava u Tužilačkom savjetu treba obezbijediti tako da najmanje dva člana Savjeta budu birana iz osnovnih tužilaštava, što je bila i preporuka Venecijanske komisije iz 2014. i 2015. godine – navodi se u dokumentu.

PRESEDAN

U Analizi postupaka izbora, napredovanja i utvrđivanja odgovornosti tužilaca u Crnoj Gori, ukazuje se i da je izmjenama zakona uveden presedan po kome je obustavljen mandat Tužilačkom savjetu zato što je nova skupštinska većina zakonom izmijenila njegov sastav.

– Time je uvedeno pravilo političkog uticaja, tj. praksa po kojoj od sada svaka politička većina može da smijeni Tužilački savjet koji joj ne odgovara i tako utiče i na predmete koje taj savjet razmatra. Ovo rješenje je narušilo ustavni princip samostalnosti Državnog tužilaštva, kao i pravnu sigurnost, jer su članovi Savjeta smijenjeni odlukom političke većine bez utvrđivanja bilo kakve njihove odgovornosti i razloga za razrješenje. Venecijanska komisija je bila izričito protiv ovog rješenja, a na to je ukazala i Evropska komisija u svom izvještaju – navodi se u izvještaju.

Ocjenjuje se i da ovlašćenje da proglasi sastav Tužilačkog savjeta nije trebalo prenijeti sa predsjednika države na predsjednika Skupštine Crne Gore, s obzirom na to da je zakonodavna vlast već dominantno uključena u izbor članova Savjeta.

On navodi i da je proglašenje djelimičnog sastava Tužilačkog savjeta od strane predsjednika Skupštine Crne Gore Alekse Bečića početkom avgusta 2021. godine dovelo zapravo do obustavljanja rada tog tijela, koji do sada nije održao ni jednu sjednicu.

Proglašenje sastava Tužilačkog savjeta, prema preporukama HRA, treba vratiti u nadležnost predsjednika države i precizirati ga kao formalno konstatovanje i proglašenje izbora koji su napravili drugi organi, kao što je predložila i Venecijanska komisija, kako bi se spriječila eventualna politička opstrukcija.

SUKOB INTERESA

HRA u izvještaju navodi da i pored uvedenih odredbi o sprečavanju sukoba interesa kod svih članova Savjeta i dodatni kriterijum za obezbjeđenje nezavisnosti od političkog uticaja kod članova Savjeta iz reda uglednih pravnika, što principijelno predstavlja napredak koji je pohvalila i Venecijanska komisija, te odredbe nijesu dovoljne, jer ne sprečavaju da u Tužilački savjet bude izabran član ili funkcioner političke stranke odmah pošto podnese ostavku na članstvo u partiji.

– Zakonom nije definisan sukob interesa koji bi mogao nastati tokom trajanja mandata. Sukob interesa se definiše na blaži način kada su u pitanju članovi Savjeta iz reda državnih tužilaca u odnosu na članove iz reda uglednih pravnika. Veće garancije u ovom smislu i dalje važe za članove Agencije za sprečavanje korupcije ili Agencije za elektronske medije ili Savjeta Radio i Televizije Crne Gore, nego za članove Tužilačkog savjeta, što nije opravdano imajući u vidu da je tom savjetu Ustavom dat zadatak da obezbjeđuje samostalnost Državnog tužilaštva – navodi se u dokumentu.

Izmjene Zakona, kako navodi autor, sadrže pozitivnu novinu da se sjednica Savjeta može sazvati na zahtjev najmanje tri njegova člana, pa to više ne zavisi samo od volje predsjednika Tužilačkog savjeta.

Prema preporukama HRA, trebalo bi usvojiti rješenje po kome član Tužilačkog savjeta ne može biti neko ko je član savjeta stranke, drugi stranački funkcioner ili lice koje je bilo partijski aktivno angažovano, a ograničenje u odnosu na vršenje političkih funkcija vezati za posljednjih 10 godina, a ne na posljednjih pet godina kakvo je teenutno rješenje.

Pravila o sprečavanju sukoba interesa i obezbjeđivanju nezavisnosti od političkog uticaja potrebno je definisati na isti način za sve članove Tužilačkog savjeta, bez obzira dolaze li iz reda uglednih pravnika ili iz reda državnih tužilaca, a takođe i propisati da se ta pravila primjenjuju tokom trajanja čitavog mandata, a ne samo u vrijeme izbora.

V.D. STANJE

Prema usvojenom zakonu, vršilac dužnosti vrhovnog državnog tužioca (VDT) može biti i neko ko nije državni tužilac, a omogućeno je da se vršilac dužnosti VDT-a bira unedogled, odnosno da v.d. stanje traje neograničeno, čime se povlađuje političkoj neodgovornosti i izigrava Ustavom propisan način izbora vrhovnog državnog tužioca, što je rješenje koje je Venecijanska komisija izričito kritikovala.

Preporuka HRA je da treba izmijeniti zakon tako da se spriječi da stanje u kome vršilac dužnosti obavlja funkciju vrhovnog državnog tužioca može neograničeno da traje.

– Venecijanska komisija je to izričito kritikovala ukazujući da fokus treba da bude na pronalaženju mehanizma za sprečavanje blokade, umjesto održavanja v.d. stanja u nedogled. Još 2014. godine je predložila rješenja da, u slučaju da ne dođe do izbora VDT-a i nakon drugog kruga glasanja, Tužilački savjet onda predloži dva kandidata od kojih će Skupština da izabere VDT-a prostom većinom. U martu 2021. godine VK je predložila da se za vršioca dužnosti izabere neko od postojećih tužilaca čime bi se obezbijedio kontinuitet i legitimitet funkcije i stvorio podsticaj za vladajuću većinu da traži kompromis oko izbora stalnog VDT-a, te da se Ustavom propiše deblokirajući mehanizam – navodi se u izvještaju HRA.

Kako je funkcionisala primjena Zakona u praksi

Zakon o izmjenama Zakona o Državnom tužilaštvu, koji je stupio na snagu u junu 2021, u praksi se primjenjivao na osnovu tumačenja javnih funkcionera u skladu s njihovim političkim interesima, ocijenjeno je u izvještaju HRA.

– Takvo tumačenje i primjena zakona dovela je do blokade rada Tužilačkog savjeta koji od jula 2021. godine nije održao ni jednu sjednicu. Ishitrenim proglašenjem djelimičnog sastava Tužilačkog savjeta od strane predsjednika Skupštine Crne Gore, 5. avgusta 2021. godine, bez pet članova Savjeta iz reda uglednih pravnika, koji nijesu bili izabrani, rad Tužilačkog savjeta je blokiran, jer je starim članovima iz reda uglednih pravnika tim činom faktički obustavljen mandat, dok proglašeni, a nepotpuni Savjet nije mogao da počne da radi jer po zakonu konstitutivnu sjednicu mora održati u kompletnom sastavu – navodi se u izvještaju.

Autor ističe da je javna kritika predstavnika izvršne vlasti na račun Tužilačkog savjeta zbog raspisivanja novog oglasa za izbor VDT-a, iako je oglas raspisan u skladu sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom tužilaštvu, predstavljala politički pritisak na Tužilački savjet i Državno tužilaštvo. Proizvoljne najave pokretanja postupaka odgovornosti i razrješenja članova Tužilačkog savjeta predstavljale su dodatni neprimjeren politički pritisak na to tijelo.

U izvještaju se navodi i da su svi započeti postupci izbora rukovodilaca državnih tužilaštava i državnih tužilaca, kao i postupak izbora vrhovnog državnog tužioca, po sili zakona obustavljeni.

Takvo okončanje započetih postupaka izbora je neopravdano, tvrde u HRA, jer u zakonu nijesu promijenjeni uslovi za njihov izbor, a i na taj način su ojačane sumnje u politički uticaj na tužilaštvo.