STANDARD: Gotovo milion eura za samo pola godine građani su platili zbog ćutanja administracije. Ko konkretno proizvodi taj račun – možete li imenovati institucije pred kojima se ovaj problem najčešće ponavlja?

PEŠIĆ: Podatak da je samo u prvih šest mjeseci ove godine dosuđeno približno milion eura u predmetima zbog ćutanja uprave svakako mora biti upozorenje za čitav sistem javne uprave. Pritom, veoma je važno ukazati da to nijesu troškovi koje proizvodi Upravni sud – oni nastaju zato što stranka, usljed nepostupanja nadležnog organa u zakonom propisanom roku, mora da zatraži sudsku zaštitu.

Ne bih, međutim, bez potpune statističke analize izdvajao pojedine institucije. Mnogo je važnija sistemska poruka: svaki organ koji ne odluči u zakonom propisanom roku potencijalno proizvodi upravni spor i trošak koji se, u krajnjem, plaća iz novca svih građana Crne Gore.

Upravo iz tog razloga smatram da bi bilo korisno da se podaci o ćutanju uprave sistematski prate po organima, vrstama predmeta i učestalosti ponavljanja. Tek takva analiza može pokazati gdje postoje pojedinačni propusti, a gdje govorimo o problemu koji je postao sistemski.

STANDARD: Zašto trošak nepostupanja državnog ili lokalnog organa plaćaju građani iz budžeta, a ne postoji stvarna odgovornost funkcionera ili službenika čije je ćutanje izazvalo spor?

PEŠIĆ: To je legitimno pitanje, ali odgovor na njega prvenstveno pripada zakonodavcu i sistemu odgovornosti unutar javne uprave. Upravni sud odlučuje o zakonitosti postupanja, odnosno nepostupanja javnopravnog organa i o troškovima konkretnog upravnog spora. Sud nema ovlašćenje da u tom postupku utvrđuje individualnu odgovornost službenika ili funkcionera za nastanak tih troškova.

Ipak, sa stanovišta funkcionisanja sistema, opravdano je postaviti pitanje da li postojeći mehanizmi odgovornosti daju dovoljan podsticaj organima da odlučuju blagovremeno. Ako se zbog istovrsnog nepostupanja iz godine u godinu vode sporovi i izdvajaju značajna budžetska sredstva, onda više ne govorimo samo o pitanju sudskih troškova, već i o kvalitetu i odgovornosti javne uprave.

To je jedno od pitanja koje, po mom mišljenju, zaslužuje ozbiljno razmatranje de lege ferenda.

„PRVA ZAŠTITA OD TUŽBI JE DA UPRAVA NE ĆUTI“

STANDARD: Upozoravate na moguće zloupotrebe prava na slobodan pristup informacijama i hiljade šablonskih tužbi. Ali nije li najjednostavniji odgovor države – postupiti u zakonskom roku, pa ni tužbe ni troška neće biti?

PEŠIĆ: U osnovi – jeste. I to treba jasno i javno reći. Prva i najefikasnija zaštita od sporova zbog ćutanja uprave jeste da uprava ne ćuti. Organ je dužan da postupi po zahtjevu i donese odluku u zakonskom roku. Kada to učini, nema ni osnova za tužbu zbog ćutanja uprave.

Istovremeno, moram naglasiti da postojanje te obaveze ne znači da pravni sistem treba da zažmuri pred pojavama koje mogu ukazivati na korišćenje procesnih mehanizama prvenstveno radi generisanja velikog broja sporova i troškova. Kada imate nekoliko hiljada predmeta koji nastaju po gotovo identičnom obrascu – a samo je jedna nevladina organizacija od početka godine podnijela blizu 4.000 takvih tužbi – legitimno je analizirati da li postojeći procesni okvir daje adekvatne odgovore na takve pojave.

Naravno, i tu moramo biti veoma oprezni. Pravo na slobodan pristup informacijama je veoma važno demokratsko pravo i ne bi se smjelo ograničavati zato što administracija nije dovoljno efikasna. Građani, novinari i nevladine organizacije imaju pravo da traže informacije i da dobiju djelotvornu pravnu zaštitu kada im je to pravo povrijeđeno.

Dakle, ukazujem na dvije stvari koje se međusobno ne isključuju: država mora obezbijediti da organi postupaju u zakonskim rokovima, a zakonodavac istovremeno mora tražiti preciznija procesna rješenja za eventualne zloupotrebe prava. Jedno se ne može i ne smije rješavati na štetu drugog.

STANDARD: Postoje li organi koji iznova ćute, izgube spor, plate troškove i potom nastave isto? Ako postoje, zar to više nije administrativni propust nego sistemsko kršenje zakona bez posljedica?

PEŠIĆ: U sudskoj praksi se svakodnevno susrećemo sa ponavljanjem sporova zbog ćutanja uprave. Međutim, u svojstvu predsjednika Suda bio bih oprezan sa kvalifikacijom rada konkretnog organa bez prethodne potpune analize podataka.

S druge strane, načelno se mogu složiti sa suštinom pitanja: ako određeni organ kontinuirano ne odlučuje u zakonskim rokovima, ako se zbog toga kontinuirano vode upravni sporovi i nastaju troškovi, onda više nije dovoljno svaki pojedinačni predmet posmatrati izolovano. Takva pojava zahtijeva odgovor sistema.

Sud mora da pruži pravnu zaštitu u svakom konkretnom predmetu. Međutim, sudska presuda ne može zamijeniti dobro organizovanu, stručnu i odgovornu javnu upravu. Cilj uređenog sistema ne bi smio da bude da građanin redovno mora da pokrene upravni spor kako bi natjerao administraciju da uradi ono što je po zakonu bila dužna da uradi i bez intervencije suda.

„PRESUDA NIJE DOVOLJNA AKO SE PREDMET VRAĆA U KRUG“

STANDARD: Šta se dešava kada Upravni sud presudi u korist građanina, a organ ni poslije presude suštinski ne otkloni problem ili predmet ponovo vrati u isti administrativni krug? Koliko je tada sudska zaštita zaista djelotvorna?

PEŠIĆ: To je jedno od ključnih pitanja djelotvornosti upravnosudske zaštite i, rekao bih, jedno od pitanja kojima ćemo se morati ozbiljno baviti prilikom donošenja novog Zakona o upravnom sporu.

Pravo građanina na sudsku zaštitu ne iscrpljuje se time da dobije presudu. Djelotvorna sudska zaštita podrazumijeva da sudska odluka proizvede stvarnu promjenu u njegovom pravnom položaju i da se upravna stvar konačno riješi. Ako se nakon presude predmet samo vraća iz suda u upravu, a zatim ponovo iz uprave u sud, odnosno nastane „ping-pong efekat“, bez konačnog rješavanja, onda se opravdano postavlja pitanje da li je građanin dobio zaštitu koja je zaista djelotvorna.

Zakon i danas poznaje spor pune jurisdikcije i mogućnost da Upravni sud, kada su za to ispunjeni zakonski uslovi, ne samo poništi upravni akt već i sam riješi upravnu stvar. Taj institut je veoma važan upravo kao mehanizam kojim se može prekinuti višestruko vraćanje iste stvari između uprave i suda i građaninu pružiti konačna pravna zaštita.

Međutim, težište odlučivanja o upravnoj stvari ipak bi primarno trebalo da ostane tamo gdje po prirodi stvari pripada – u javnoj upravi. Puna jurisdikcija ne bi trebalo da postane mehanizam kojim će Upravni sud redovno preuzimati poslove javnopravnih organa zato što oni nijesu odlučili blagovremeno ili zakonito.

Sud mora imati mogućnost da, kada je to neophodno radi djelotvorne pravne zaštite, riješi stvar, ali osnovni teret pravilnog, zakonitog i blagovremenog odlučivanja mora da podnese uprava.

To je posebno važno u aktuelnom trenutku, kada se sagleda opterećenost Upravnog suda. Prema važećim okvirnim mjerilima, Sudu nedostaje 26 sudija. Aktuelni saziv broji 16, a trenutno sudijsku funkciju vrši 13 sudija. U takvim okolnostima nije opravdano očekivati da Upravni sud, pored kontrole zakonitosti rada javne uprave i ogromnog priliva predmeta – oko 25.000 predmeta u radu – u značajnijoj mjeri preuzima i njenu primarnu funkciju odlučivanja.

Zato ovo pitanje ne bih posmatrao izolovano. Ono je neposredno povezano sa potrebom reorganizacije upravnog sudstva, obezbjeđivanja odgovarajućih kadrovskih kapaciteta i donošenja novog Zakona o upravnom sporu.

Novi procesni okvir treba da ojača mehanizme za izvršenje sudskih odluka i omogući Sudu da, kada je to potrebno, djelotvorno i konačno riješi spor, ali istovremeno mora podstaći javnu upravu da svoju zakonsku funkciju vrši pravovremeno i kvalitetno.

Cilj dobro uređenog sistema nije da Upravni sud postane zamjena za upravu. Cilj je da uprava zakonito i blagovremeno odlučuje, a da Sud bude snažan i djelotvoran garant zaštite građanina kada uprava u tome zakaže.

PRAVO NA INFORMACIJU NE SMIJE BITI ŽRTVA ZLOUPOTREBA

STANDARD: Gdje biste vi povukli granicu: kako spriječiti eventualne zloupotrebe SPI i masovne tužbe, a da se izmjenama zakona ne oteža građanima, novinarima i NVO pristup informacijama upravo od administracije koja već prečesto ćuti?

PEŠIĆ: Tu granicu treba povući veoma pažljivo, jer bi pogrešan odgovor mogao da proizvede veću štetu od problema koji pokušavamo da riješimo.

Polazna tačka mora ostati jasna, jer slobodan pristup informacijama je pravo, a transparentnost vlasti je obaveza. Važeći zakonski okvir upravo polazi od slobodnog pristupa informacijama, transparentnosti rada organa vlasti i prava javnosti da zna. Zato eventualne zloupotrebe ne smiju biti razlog da se građanima, novinarima ili nevladinim organizacijama generalno oteža pristup informacijama.

Ali, isto tako, nijedan pravni sistem ne bi trebalo da bude nemoćan pred očiglednom zloupotrebom procesnih prava, ukoliko je ona u konkretnom slučaju utvrđena. Zato rješenje vidim u preciznim, predvidivim i proporcionalnim procesnim pravilima, a ne u sužavanju samog prava na pristup informaciji.

To podrazumijeva i ozbiljno preispitivanje pravila o troškovima kod masovnih i istovrsnih sporova, mogućnosti efikasnijeg postupanja u velikom broju činjenično i pravno identičnih predmeta, ali i odgovornosti organa koji svojim nepostupanjem takve sporove omogućavaju.

Pred nama je, vjerujem, dobra prilika da se u susret najavljenoj reorganizaciji upravnog sudstva i izradi novog Zakona o upravnom sporu ova pitanja sagledaju kao cjelina.

Cilj reforme ne treba da bude sužavanje sudske zaštite, već manje potrebe da građanin uopšte mora da ide pred sud – a kada mora, da dobije brzu, djelotvornu i konačnu zaštitu.