Zajednica je poslanicima dostavila 45 amandmana, tražeći, između ostalog, da se opštinama ne nameće finansiranje državnih nadležnosti bez obezbjeđivanja dodatnih sredstava, da se preciznije ograniče mehanizmi državne intervencije i da status grada ne bude uslovljen dugovima prema državi.

Predlog zakona, o kojem su poslanici raspravljali krajem avgusta, Vlada predstavlja kao važan korak u procesu decentralizacije i modernizacije lokalne uprave. Ministar javne uprave Maraš Dukaj kazao je da je tekst pripreman četiri godine i da je usaglašavan sa institucijama sistema i evropskim partnerima, dok je ranije isticao da bi novim rješenjima lokalne samouprave trebalo da budu snažnije, odgovornije i bliže građanima.

Zajednica opština ne osporava da Predlog donosi određena poboljšanja. Manojlović, međutim, smatra da se do stvarne decentralizacije ne može doći ako se istovremeno šire obaveze opština bez odgovarajućih sredstava i ako država dobija široka ovlašćenja da interveniše u njihov rad.

“Predlogom Zakona o lokalnoj samoupravi učinjen je veliki napredak u oblasti čvršće saradnje centralnih i lokalnih vlasti, koja se institucionalizuje kroz Savjet za lokalnu samoupravu kao novo radno tijelo Vlade, ali i kroz veće uključivanje ministarstava u rad lokalne samouprave“, kaže Manojlović za Standard.

Ali, dodaje, upravo u trenutku kada se od Crne Gore očekuje nastavak decentralizacije i usklađivanje sa evropskim standardima, Zajednica je odlučila da kroz amandmane ukaže na ono što smatra spornim.

“Imajući u vidu momenat u kome se ovaj zakon donosi, Zajednica opština Crne Gore dostavila je poslanicima državnog parlamenta tekst 45 amandmana koji predstavljaju doprinos opština ispunjavanju uslova i preporuka Savjeta Evrope državama kandidatima. Amandmane je jednoglasno utvrdio Upravni odbor Zajednice, koga čine svi predsjednici opština i gradonačelnici, i oni su u najvećem broju usmjereni na usklađivanje sa Ustavom Crne Gore i Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi“, navodi ona.

STATUS GRADA DA NE ZAVISI OD DUGOVA

Među odredbama na koje Zajednica posebno ukazuje jeste ona koja bi opštini onemogućila da dobije status grada ukoliko ima poreske ili druge dugove prema državi. Za Manojlović, takvo uslovljavanje zadire u samo pravo na lokalnu samoupravu.

“Tražimo brisanje odredbe kojom se onemogućava opštini sticanje statusa grada zbog poreskih i drugih dugova prema državi. Ovakvo uslovljavanje suprotno je Ustavu i Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi kojim se građanima jemči pravo na lokalnu samoupravu, a grad je jedan od njenih oblika“, kaže ona.

Problem, prema njenim riječima, nije samo pravne prirode. Najveći broj opština, navodi Manojlović, ima poreski dug prema državi, koji je u velikom dijelu posljedica poslova koje su opštine godinama preuzimale od države bez adekvatnog finansiranja.

Sličnu primjedbu ima i na kriterijum administrativnih kapaciteta za dobijanje statusa grada. Smatra da uslov prema kojem opština mora imati kapacitete za poslove koji joj „mogu biti“ preneseni ili povjereni zavisi od buduće i neizvjesne okolnosti.

“Uslovi za sticanje statusa grada moraju biti precizni i podložni dokazivanju u postupku, što ovdje nije slučaj“, kaže Manojlović.

Zajednica traži i brisanje mogućnosti osnivanja gradske opštine, jer, kako objašnjava, Predlog ne uređuje dovoljno jasno njen pravni status, poslove, organe, način izbora organa i finansiranje.

Zajednica upozorava i na neizvršivost odredbe po kojoj se izbor organa mjesne zajednice u cjelosti uređuje statutom, jer se, kako navodi Manojlović, pojedina pitanja procedure izbora ne mogu urediti statutom, već samo zakonom.

U širem kontekstu, Zajednica svoje primjedbe vezuje za nalaze Savjeta Evrope. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Savjeta Evrope je 2024. godine ocijenio da je Crna Gora najcentralizovanija država u Evropi i preporučio promjene u statusu i pravima lokalnih vlasti.

U međuvremenu je, prema ocjeni Zajednice, napravljen važan pomak vraćanjem opštinama nadležnosti za planiranje prostora i izgradnju objekata, koje su im bile oduzete 2017. godine.

“Kongres je istim povodom organizovao postmonitoring misiju u Crnoj Gori i sačinio Mapu puta koju je prve nedjelje juna 2026. godine uputio Vladi Crne Gore, u kojoj su još jasnije i konkretnije iznijeti stavovi Savjeta Evrope na kojima su utemeljeni amandmani Zajednice“, navodi Manojlović.

Zajednica je tokom izrade zakona, kaže ona, u više navrata dostavljala primjedbe, ali je samo manji broj sugestija prihvaćen.

OPŠTINE NE MOGU FINANSIRATI DRŽAVNE NADLEŽNOSTI

Najveći spor, ipak, odnosi se na finansiranje. Predlog predviđa obaveze opština u sistemu socijalne i dječje zaštite, dok Zajednica smatra da se time lokalnim vlastima nameće finansiranje poslova koji pripadaju državi.

“Zajednica traži brisanje odredbe kojom se propisuje obaveza opština da finansiraju veliki dio sistema socijalne i dječje zaštite, jer to spada u izvornu nadležnost države. Ovim bi se kršilo ustavno pravo opština na budžet i autonomiju i Evropska povelja koja propisuje da lokalne vlasti imaju pravo na adekvatna finansijska sredstva kojima mogu slobodno raspolagati u okviru svojih ovlašćenja“, kaže Manojlović.

Ona upozorava da se time ne bi stvorio samo novi rashod za lokalne budžete, već bi se smanjio prostor za finansiranje poslova koji jesu izvorna nadležnost opština, a produbio bi se i problem ostvarivanja njihovih osnovnih funkcija zbog višedecenijskog sistematskog uskraćivanja finansijskih sredstava.

“Neustavno je opštine primoravati da finansiraju izvorne nadležnosti države“, poručuje Manojlović.

Sličan princip, prema njenom tumačenju, mora važiti i kada država prenosi ili povjerava određene poslove lokalnoj samoupravi. Kao primjer navodi odredbu prema kojoj bi predsjednik opštine mogao biti razriješen ako ne obavlja prenesene ili povjerene poslove države.

Zajednica amandmanom traži da se predsjedniku prije eventualnog razrješenja omogući da se izjasni o razlozima zbog kojih poslovi nijesu izvršeni.

“To bi pomoglo da se postupak prenošenja i povjeravanja uskladi sa Ustavom i zakonom, tj. da se obezbijede obavezna finansijska sredstva“, objašnjava Manojlović.

ZAJEDNICA OSPORAVA ŠIRA OVLAŠĆENJA VLADE

Druga grupa primjedbi odnosi se na ovlašćenja Vlade prema lokalnim vlastima. Zajednica posebno osporava mogućnost poništavanja odluka lokalnih skupština zbog manjih proceduralnih propusta, kao i proširivanje razloga za razrješenje predsjednika opštine.

Zajednica ukazuje da državni nadzor nad lokalnim vlastima mora biti srazmjeran značaju interesa koji se štiti, što je princip koji propisuje Evropska povelja o lokalnoj samoupravi.

“Takav je slučaj sa odredbom kojom se Vladi omogućava poništenje lokalnih skupštinskih odluka kada se sjednica održi sa manjim kašnjenjem ili uz manje povrede procedure“, kaže ona.

Zajednica osporava i odredbu kojom su prošireni razlozi za razrješenje predsjednika opštine zbog nepodnošenja velikog broja novih izvještaja, od kojih je, kako navodi Manojlović, većina već sadržana u njegovom godišnjem izvještaju o radu i radu lokalne uprave.

U amandmanima se osporava i odredba prema kojoj bi Vlada skratila mandat lokalnoj skupštini koja u roku od 30 dana od konstituisanja ne izabere predsjednika opštine.

“Ozbiljnu povredu Ustava predstavlja i odredba da će Vlada skratiti mandat lokalnoj skupštini koja ne izabere predsjednika opštine u roku od 30 dana nakon konstituisanja, jer Vlada može samo raspustiti skupštinu opštine ako duže od šest mjeseci ne funkcioniše, ali ne i skratiti joj mandat“, navodi Manojlović.

Zajednica osporava i propisivanje najvišeg iznosa odborničke naknade, koji je, kako navodi Manojlović, znatno veći od sadašnjeg u većini opština, a koje naknade inače utvrđuju u skladu sa svojim finansijskim mogućnostima. Smatra da se i time povređuju ustavna prava opština na autonomiju, budžet i samostalnost.

MANJE OPŠTINE TRAŽE VIŠE PROSTORA ZA VLASTITU ORGANIZACIJU

Za Zajednicu je sporno i što se lokalnim vlastima nameće organizaciona struktura koja, kako tvrde, ne odgovara razlikama među opštinama.

Predlog, između ostalog, obavezuje opštine na osnivanje posebnih službi i organa, dok u manjim opštinama iste poslove često obavlja jedan službenik.

“Obavezivanje opština da osnivaju službu skupštine, službu za informacioni sistem, službu za evropske integracije i poseban organ za zaštitu imovinskih interesa, pri činjenici da poslove nametnutih službi i organa u najvećem broju opština obavlja jedan službenik u skladu sa njihovim potrebama, upitno je sa aspekta saglasnosti sa Evropskom poveljom koja lokalnim vlastima garantuje pravo da svoju unutrašnju organizaciju prilagođavaju lokalnim potrebama i mogućnostima“, kaže Manojlović.

Obavezivanje opština na nova, bespotrebna zapošljavanja za koja nemaju ni sredstava, niti bi za to dobile saglasnost Ministarstva finansija, dodatno opterećuje lokalne budžete, navodi Manojlović.

Umjesto novih obaveza i zapošljavanja, Zajednica predlaže da se bolje iskoristi međuopštinska saradnja. Jedan od amandmana odnosi se na mogućnost da pojedini deficitarni lokalni službenici rade za više opština.

“Ovim zakonom bilo bi neophodno omogućiti obavljanje poslova glavnog administratora, glavnog gradskog arhitekte, zaštitnika imovinsko-pravnih interesa opštine, starješine organa uprave ili službe, kao i lokalnog službenika – i na teritoriji druge opštine“, navodi ona.

Takvo rješenje, smatra, moglo bi da odgovori na jedan od praktičnih problema sa kojima se naročito manje opštine suočavaju – nedostatak stručnog kadra, a stvorile bi se i procesne pretpostavke za vođenje postupaka na teritoriji druge opštine.

Zajednica osporava i odredbu kojom se Glavnom gradu, Prijestonici i gradu omogućava da imaju dva posebna savjetnika, dok isto pravo nije predviđeno za ostale opštine. Smatraju da se time narušavaju princip ravnopravnosti i jednakosti, kao i sloboda opština da same organizuju obavljanje poslova u skladu sa svojim potrebama.

Manojlović ukazuje i da su specifičnosti Glavnog grada i Prijestonice već regulisane posebnim zakonima, zbog čega se ovakvim odredbama, prema njenoj ocjeni, narušava i ustavni princip jedinstva pravnog poretka.

Zajednica osporava i novu imperativnu obavezu predsjednika opštine da donosi srednjoročne programe rada lokalne uprave, koju Manojlović smatra nesprovodivom. Kako objašnjava, na duži period donose se strateški plan razvoja, program komunalnog opremanja i druga lokalna strateška dokumenta, ali se ne planiraju lokalne skupštinske odluke i njihovo sprovođenje jer su podzakonski akti koji zavise od zakona.

Zajednica traži i ravnopravniji odnos države i lokalnih vlasti u pripremi propisa i strategija. Manojlović navodi da se amandmanima predviđaju i kazne za rukovodioce državnih organa koji opštinama ne dostave podatke iz svoje nadležnosti ili ne obrazlože zbog čega njihovo mišljenje nije prihvaćeno.

“Takođe se predlažu i novčane kazne od 30 do 2.000 eura za rukovodioce organa državne uprave koji opštinama ne dostave podatke iz svoje nadležnosti ili ih ne obavijeste o razlozima neprihvatanja njihovog izjašnjenja na određeni akt jer su slične kaznene odredbe predviđene za rukovodioce lokalnih organa a saradnja je zajednička obaveza i odgovornost svih nivoa vlasti koja treba da bude jednako tretirana“, kaže ona.

Zajednica osporava i obavezu opština da primjenjuju državne propise o finansiranju projekata nevladinih organizacija.

“Opštine se ne mogu obavezati da primjenjuju propise o finansiranju projekata nevladinih organizacija iz državnog budžeta, jer te poslove svaka opština vrši u skladu sa svojim finansijskim mogućnostima i lokalnim propisima, a ne državnim“, navodi Manojlović.

Za Zajednicu opština, dakle, suština 45 amandmana nije u protivljenju novom zakonu, već u tome da decentralizacija bude praćena stvarnim ovlašćenjima, novcem i jasnim granicama državnog nadzora.

Upravo će od odnosa prema tim primjedbama zavisiti da li će novi zakon, kako je najavljeno iz Vlade, zaista biti instrument dalje decentralizacije ili će dio njegovih rješenja ostaviti opštine sa više obaveza, ali bez odgovarajuće finansijske i institucionalne samostalnosti.