Da pojednostavim, Sud je zauzeo stav da se pod zakonitim i neprekidnim boravkom 10 godina prije podnošenja zahtjeva podrazumjeva samo i isključivo 10 godina stalnog boravka, a ne i privremenog.
U praksi to znači da 10 godina zakonitog i neprekidnog boravka shodno Zakonu o crnogorskom državljanstvu znači 15 godina efektivnog boravka od čega 5 godina privremenog boravka i 10 stalnog boravka, jer da bi lice dobilo dozvolu za stalni boravak mora prethodno imati 5 godina privremenog boravka.
Drugim riječima, Vlada ovakvim predlogom pokušava da skrati period za sticanje crnogorskog državljanstva po osnovu zakonitog i neprekidnog boravka sa efektivno 15 na 10 godina (član 8 st.1 tač. 3 Zakona o crnogorskom državljanstvu).
Da bi to uradila Vlada riječi „ boravak na neodređeno vrijeme (stalno nastanjenje)“ zamjenjuje sa riječima „odobren stalni boravak i/ili odobren privremeni boravak u skladu sa zakonom kojim se uređuje boravak stranaca u Crnoj Gori“. Zakon kojim se uređuje boravak stranaca je Zakon o strancima koji razlikuje dvije vrste boravka: stalni i privremeni boravak, a problem kod čl. 8 st.1 tačka 3 Zakon o crnogorskom državljanstvu je što koristi formulaciju „zakonitog i neprekidnog boravka 10 godina“ , ne definišući jasno da li se radi o stalnom ili privremenom boravku 10 godina, dok Odluka o kriterijumimam koristi formulaciju „boravak na neodređeno vrijeme (stalno nastanjenje)“ pa je naša sudska praksa stala na stanovištu da se navedeni zakonom propisan uslov mora tumačiti u svijetlu navedene Odluke o kriterijumima kao stalni boravak 10 godina. Ukoliko se navedeni problem želi riješiti na valjan način, mišljenja sam da je najbolje da se pristupi izmjenama Zakona o crnogorskom državljanstvu, te ovo pitanje istim jasno definiše, a ne da se uređuje Vladinom Odlukom koja je akt niže pravne snage od Zakona i koja mora biti propisana u skladu i granicama Zakona.
Na ovaj način, izmjenama Odluke o kriterijumima i uvođenjem formulacije „ odobren privremeni boravak“ Vlada otvara pandorinu kutiju jer ne pecizira o kojoj vrsti privremenog boravka se radi, pošto Zakon o strancima poznaje više vrsta privremenog boravka i to radi : 1)spajanja porodice;2) školovanja;3) učešća u programima međunarodne razmjene učenika i studenata ili drugi programima mladih; 4) specijalizacije, stručnog osposobljavanja ili praktične obuke stranaca; 5) naučno-istraživačkog rada; 6) liječenja;7) humanitarnih razloga;8) korišćenja i raspolaganja pravom na nepokretnosti koju posjeduje u Crnoj Gori; 9) obavljanja vjerske službe;10) obavljanja volonterskog rada u okviru Evropske volonterske službe;11) boravka lica bez državljanstva;12) rada; I 13) u drugim slučajevima u skladu sa zakonom i međunarodnim ugovorom.
Ovako kako je propisana pravna norma u predlogu Odluke o kriterijumima, znači da se odnosi na sve pobrojane vrste privremenog boravka, pa i na privremeni boravak po osnovu obavljanja vjerske službe, školovanja, po osnovu posjedovanja nepokretnosti i dr. To zapravo znači i da lice kome nije izdata dozvola za stalni boravak, već mu se neprekidno produžava privremeni boravak po nekom od gore navedenih osnova, može nakon 10 godina privremenog boravka steći crnogorsko državljanstvo prijemom, shodno predloženim izmjenama.
Po trenutnom važećem rješenju jedino lica koja imaju stalni boravak i to najmanje 10 godina mogu steći crnogorsko državljanstvo prijemom, a stalni boravak stiču tako što moraju između ostalog imati najmanje 5 godina neprekidnog privremenog boravka.
Da li je to bila intencija Vlade, da obuhvati sve vrste privremenog boravka ili samo pojedine ostaje nerazjašnjeno?
Ovakav svoj predlog Vlada obrazlaže dosta kratko u Informaciji da će na ovaj način riješiti status „nemalog broja građana“ koji žive i privređuju, plaćaju poreze, te su svoj život vezali za ovu zemlju, a usled ovako definisnaih uslova nisu još uvjek uspjeli da steknu crnogorsko državljanstvo.
Međutim, osim infomacije da se radi o nemalom broju građana koji na ovaj način trebaju da dobiju crnogorsko državljanstvo, Vlada ne navodi ništa drugo.
Tako je javnost ostala uskraćena za odgovore koliki je tačan broj tih građana koji će dobiti crnogorsko državljanstvo, te državljanstvo koje države trenutno imaju i možda najvažnije, Vlada nije dala odgovor na pitanje zbog čega želi da za 5 godina skrati rok dobijanja crnogorskog državljanstva, uzimajući u obzir da smo država sa malim brojem stanovnika i i gdje svaki veći priliv novih državljana može ozbiljno da poremeti postojeću strukturu stanovništva, kao i da bi trebali voditi restriktivnu politika u pogledu prijema u crnogorsko državljanstvo.
Takođe, ako se uzme u obzir da će u slučaju usvajanja izmjena Odluke o kriterijumima, kako Vlada sama kaže, ne mali broj građana riješiti problem i dobiti crnogorsko državljanstvo, pa još ako se uzme u obzir da će ta lica sa sticanjem državljanstva dobiti pravo glasa nakon isteka dvije godine po dobijanju državljanstva shodno članu 11 Zakona o izbornu odbornika ili poslanika, onda je jasno da broj i struktura biračkog tijela u Crnoj Gori može biti znatno promjenjena već na narednim parlamentarnim izborima 2024. godine. Aktuelizujem da se može javiti i takvo tumačenje po kojem ta lica koja dobiju crnogorsko državljanstvo na ovakav način, automatski stiču pravo glasa s obzirom da imaju više od dvije godine stalnog boravka, pa se u tom smislu može pojaviti i tumačenje da ispunjavaju uslov iz člana 11 Zakona o izboru odbornika i poslanika koji propisuje najmanje dvije godine prebivališta. Jeste da su pojmovi prebivalište i stalni boravak različiti pravni pojmovi, ali neko ih može tumačiti na isti način.
Sve i da namjere Vlade nisu takve, prije izmjena navedene Odluke, Vlada mora uraditi ozbiljnu i temeljnu analizu i dati odgovore na sva ova pitanja, a sam proces donošenja Odluke o kriterijumima mora biti jasan i transparentan, uz puno sudjelovanje Evropske komisije, ali i stručne i naučne javnosti. Sve drugo budi opravdane sumnje u mogućnost izbornog inžinjeringa i to već pred naredne parlamentarne izbore.
Kada su u pitanju izmjene i dopune Zakona o registrima prebivališta i boravišta moram istaći da je za pohvalu činjenica da je Ministarstvo unutrašnjih poslova, odnosno resorni ministar Sekulović nacrt izmjena Zakona stavio na javnu raspravu u trajanju od 40 dana, što ukazuje da će proces izmjena biti javan i transparentan, za razliku od Vlade koja je Odluku o kriterijumima željela donjeti na brzinu. U obrazloženju Nacrt zakona je navedeno da je cilj koji se ovim izmjenama želi postići uređenje biračkog spiska i vraćanje povjerenja građana u birački proces.
Istovremeno ukazujem i na nekoliko problematičnih rješenja u samom predloženom tekstu Zakona. Prvo, u članu 4 Nacrta zakona vrši se izmjena važećeg Zakona po kojoj se crnogorski državljanin koji se iseljava iz Crne Gore da bi se nastanio u drugoj državi sa namjerom da u njoj stalno živi, sada obavezuje da mora odjaviti prebivalište.
Po trenutnom važećem Zakonu on nije obavezan to da uradi, već mu se ostavlja sloboda – može, a ne mora.
Problematična je sama formulacija „sa namjerom da u njoj stalno živi“ jer prije svega je teško dokazati nečiju namjeru, a drugo crnogorski državljanin može da ima namjeru da stalno živi u drugoj državi, ali pitanje da li će mu se ta namjera ostvariti, odnosno da li će dobiti dozvolu stalnog boravka ili državljanstvo te druge države. Namjera je jedno, a mogućnosti drugo, pa ukazujem na svu nedorečenost i nejasnoću ove formulacije koja postoji još u važećem tekstu Zakona iz 2015. godine. Mišljenja sam da bi se u Zakonu moralo biti oprezniji kad se za crnogorskog državljanina propisuje obaveza odjavljivanja prebivališta, a jedno od rješenja može biti da on obavjesti MUP o svom odlasku u drugu državu bez odjave prebivališta, uz obavezu da se u nekim zakonskim rokovima javlja, sve dok ne dobije stalni boravak u toj drugoj državi i ostvari svoju namjeru da u njoj stalno živi.
Druga značajnija izmjena Zakona jeste uvođenje novog člana 19a – Odjava prebivališta po službenoj dužnosti kojim je propisano između ostalog, da će MUP po službenoj dužnosti donjeti rješenje o odjavi prebivališta, ako se terenskom provjerom utvrdi da crnogorski državljanin stvarno ne živi na prijavljenoj adresi, kao i u slučaju kada se provjerom prebivališta utvrdi da iselio u drugu državu u kojoj ima stalno prebivalište, a nije odjavio prebivalište na prethodno opisan način.
Problematično kod ove izmjene je sama njena primjena u praksi, kako će i po kojoj proceduri MUP utvrđivati da crnogorski državljanin stvarno ne živi na prijavljenoj adresi, odnosno da se iselio u drugu državu u kojom ima stalno prebivalište.
Na osnovu kojih kriterijuma i kako će se procjenjivati da li naš državljanin stvarno ne živi na toj adresi.
Posebno je problematična formulacija „u drugoj državi u kojoj ima stalno prebivalište“ jer pojam „stalno prebivalište“ crnogorsko zakonodavstvo ne poznaje.
Crnogorsko zakonodavstvo poznaje pojam prebivalište, kao i pojmove stalni i privremeni boravak, pa bi u ovom djelu trebalo precizirati normu i dati odgovor na pitanje šta se misli pod „stalnim prebivalištem u drugoj državi“? Ovo posebno, što u drugim državama shodno njihovom zakonodavstvu postoji više kategorija i vrsta boravka i prebivališta, i što svaka država sama za sebe, shodno svom zakonodavstu, uređuje ova pitanja na različite načine. Postavlje se i pitanje kako će MUP prilikom donošenja rješenja o odjavi prebivališta utvrđivati ovu odlučnu činjenicu da naš državljanin ima stalno prebivalište u drugoj državi, znajući da mnoge druge države ne dostavljaju podatke o prebivalištu svojih građana.
Sve i da dostavi podatak, dostaviće ga u skladu sa svojim zakonodavstvom, pa će se otvoriti pitanje da li shodno tako dostavljenom podatku naš državljanin ima stalno prebivalište u toj drugoj državi u smislu odredbi člana 19a predloženih izmjena Zakona ili ima nešto drugo, neku drugu vrstu privremenog, stalnog boravka ili nešto treće poznato pravnom sistemu te druge države, te da li mu se po tom osnovu i može odjaviti prebivalište u Crnoj Gori.
Tako na primjer stranac u Crnoj Gori po našem zakonodavstvu uopšte i ne može da ima prebivalište, već jedino stalni ili privremeni boravak, pa se postavlja pitanje kako će crnogorski državljanin koji je stranac u drugoj državi uopšte i da ima stalno prebivalište. Takođe, postavlja se pitanje na koji način će naš državljanin biti obavješten da mu je donjeto rješenje o odjavi prebivališta, da bi mogao uložiti žalbu, odnosno tužbu Upravnom sudu, kako to propisuje Zakon. U pitanju je upravni postupak koji se mora sprovesti po Zakonu o upravnom postupku u kojem je crnogorski državljanin stranka koja bi trebala biti saslušana, koja ima pravo na advokata, te u kojem bi se morale utvrditi odlučujuće činjenice i sve okolnosti od strane ovlašćenog lica koje vodi postupak, na osnovu koji se nesumnjivo može utvrditi da li crnogorski državljanin živi na prijavljenoj adresi prebivališta. MUP potom donosi rješenje o odjavi prebivališta na koje stranka ima pravo žalbe o kojoj opet odlučuje MUP (organ koji je donio riješenje) što je sporno, jer se radi o istom organu, nakon čega stranka ima pravo tužbe Upravnom sudu.
Ukazujem da je postupak odjave prebivališta crnogorskog državljanina jedan složen postupak i da predloženim teksom člana 19a Zakona nije jasno preciziran i uređen, što će u praksi stvoriti probleme u njegovoj primjeni.
Postavlja se i pitanje da li MUP ima dovoljno administrativnih kapaciteta da valjano u skladu sa zakonom sprovede ovaj postupak – da utvrdi sve odlučne činjenice i okolnosti na osnovu kojih nesumnjivo može utvrditi da li crnogorski državljanin živi na prijavljenoj adresi prebivališta.
Dakle, jasno je da se predloženi tekst Zakona se ne može posmatrati odvojeno od Zakona o izboru odbornika i poslanika koji u članu 11 propisuje da biračko pravo ima crnogorski državljanin koji ima najmanje dvije godine prebivališta u Crnoj Gori prije održavanja izbora. Svi naši državljani kojima bude donjeto rješenje o odjavi prebivališta izgubiće pravo glasa i biće brisani iz biračkog spiska.
Postavlja se pitanje i opravdanosti primjene ovakvog jednog rješenja da naši državljani koji, između ostalog dolaze i žive jedan period u Crnoj Gori, plaćaju porez, imaju nepokretnosti u CG i koji su svoju sudbinu vezali za svoju matičnu državu Crnu Goru, bez obzira što su, najčešće iz finansijskih razloga ili bježeći od rata, bili prinuđeni da odu i da rade u inostranstvu, sada ostanu bez prebivlišta i prava glasa u svojoj matičnoj državi.
Neki od njih značajan dio godine borave u Crnoj Gori, ulažu svoj novac, imaju nepokretnosti i imovinu na koju plaćaju porez državi, pa zar treba svi oni da ostanu bez prebivališta i prava glasa u svojoj matičnoj državi?
Podsjećam da su ograničenja u izbornim pravima, posebno onih koja pogađaju cijelu kategoriju građana, predmet razmatranja Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, pa bi i praksu ovog Suda zakonodavac morao uzeti u obzir prilikom izrade ovog Zakona. Zakonodavac mora dobro „izvagati“ između prava države da suvereno uredi pitanja prebivališta, pa samim tim i proces glasanja, i potencijalnog zadiranja i ugrožavanja ustavom i zakonima zagarantovanih prava, jer treba imati u vidu da naš državljanin gubi i niz drugih prava koja crpi upravo iz prava prebivališta. Dakle, ne treba generalizovati stvari i u svim slučajevima našim državljanima koji su u inostranstvu oduzimati prebivalište i pravo glasa, već treba jasno definisati i odrediti kriterijume na osnovu kojih će se to raditi u skladu sa praksom Evropskog suda u Strazburu, kao i praksom država članica EU, kojoj svi težimo.
Takođe, predloženom tekstu Zakona ne prethodi detaljna Analizu o kojem tačno broju građana se radi kojima će biti odjavljeno prebivalište iz Crne Gore i koji će izgubiti pravo glasa i biti brisani iz biračkog spiska, te u kojoj mjeri i kako će to uticati na postojeću strukturu birača u Crnoj Gori, kako bi se otklonile opravdane sumnje u bilo kakav izborni inžinjering pred naredne izbore.
Iz tog razloga neophodno bi bilo sprovesti i konsultacije sa predstavnicima naše Dijaspore, kako bi se čulo i njihovo mišljenje o ovom pitanju, jer svaka država želi da razvija i unaprijeđuje odnose sa svojom dijasporom. U donošenju ovog Zakona morala bi se uključiti i Evropska komisija, odnosno njeni eksperti koji bi ponudili najbolja rješenja u skladu sa praksom država članica EU.
Preporučeno
Prof. dr Miloš Vukčević, advokat i vanredni profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta Mediteran
Video