To je poručeno na okruglom stolu „Ustavni sud između pravne obaveze i političke realnosti“, koji je organizovao Centar za monitoring i istraživanje (CEMI).
Državni sekretar u Ministarstvu pravde Sergej Sekulović, kazao je da je protekla godina bila izuzetno zahtjevna kada je riječ o radu Ustavnog suda i Ministarstva pravde, posebno zbog preporuka Venecijanske komisije koje su obavezale državu da izmijeni određene zakonske odredbe.Prema njegovim riječima, rad na izmjenama zakona je završen, a predlozi su već dostavljeni Evropskoj i Venecijanskoj komisiji na mišljenje.
“Očekujem se da će preporuke Venecijanske komisije stići sredinom decembra“, rekao je Sekulović.
Smatra da je najosjetljivija preporuka ona kojom se traži obezbjeđivanje kontinuiteta rada Ustavnog suda u situacijama kada Skupština ne izabere nove sudije, a pojedinim sudijama istekne mandat.
“U Ustavu jasno piše da mandat sudija traje 12 godina. Međutim, moguće je zamisliti scenario u kojem Skupština iz bilo kojih razloga ne izabere sudije, što bi moglo paralizovati rad Ustavnog suda. Sud bi formalno postojao, ali ne bi mogao da obavlja ustavne nadležnosti, od zaštite ljudskih prava do kontrole ustavnosti i nadzora izbornog procesa“, rekao je Sekulović.
Zbog toga je, kako je pojasnio, radna grupa predložila rješenje prema kojem bi se mandat sudija produžio samo ako bi neizbor novih sudija doveo do gubitka kvoruma i blokade institucije. O ovoj odredbi, dodao je, postojala su različita mišljenja, a konačnu riječ daće Venecijanska komisija.
Predsjednik Upravnog odbora CeMI-ja prof. dr Zlatko Vujović podsjetio je da se ta organizacija gotovo dvije decenije bavi reformom pravosuđa i pitanjima vladavine prava, sarađujući tokom tog perioda sa brojnim državnim organima.
Iako je komunikacija sa institucijama povremeno bila praćena određenim tenzijama, saradnja je, kako je rekao, uvijek postojala.
“Međutim, tokom pripreme ove studije suočili smo se sa iskustvom koje do sada nijesmo imali. Ustavni sud se pokazao kao najzatvorenija institucija sa kojom je CeMI ikada pokušao da sarađuje“, kazao je Vujović.
On je naveo da je Sud formalno odgovorio na zahtjev za pristup informacijama, što je njihova zakonska obaveza, ali je odbio učešće u istraživanju, nije prihvatio intervjue, niti je dao komentare na nacrt studije prije objavljivanja.
Njihov izostanak saradnje nije administrativni detalj. To je poruka. Ona pokazuje u kakvom se stanju nalazi institucija koja bi, po svojoj prirodi, morala biti najotvorenija i najtransparentnija“, poručio je Vujović, dodajući da takav odnos odražava „slabost, političku ranjivost i nesigurnost da se brane sopstvene odluke“, istakao je Vujović.
Podsjetio je da Ustavni sud treba da predstavlja „posljednji stub zaštite ljudskih prava i ustavnosti“, ali praksa pokazuje ozbiljna odstupanja.
Vujović je ukazao da Sud nikada nije koristio mogućnost da sam pokrene postupak ili upozori Skupštinu na neustavan zakon – mehanizam koji u razvijenim pravnim sistemima jača institucionalnu autonomiju.
Naglasio je i probleme u postupanju po izbornim predmetima, koji često kasne ili uopšte ne budu rješavani, što, kako je kazao, stvara „opasan institucionalni vakuum“.
“Proces izbora sudija najvidljivija je i najopasnija tačka političkog uticaja“, rekao je Vujović. Podsjetio je da je između 2020. i 2023. godine Skupština četiri puta pokušavala da izabere sudije, ali bez uspjeha zbog političkih blokada, što je dovelo do toga da Sud ostane bez kvoruma i bude faktički paralizovan.
Kao posebno dramatičan naveo je slučaj sutkinje Đuranović, u kojem je, prema ocjeni CeMI-ja i Venecijanske komisije, Skupština preuzela nadležnosti Ustavnog suda samostalno odlučujući o prestanku mandata sudiji. „To je direktno zadiranje zakonodavne vlasti u nadležnost Suda“, upozorio je Vujović.
On je dodao da politički pritisci nisu jedini problem, jer Ustavni sud ima „polovinu potrebnog broja zaposlenih“ i zavisi od drugih institucija prilikom zapošljavanja. Nedovoljno finansiranje dodatno ugrožava njegovu samostalnost i efikasnost.
Vujović je poručio da su promjene neophodne i da će preporuke iz studije i Venecijanske komisije predstavljati važan iskorak ka stabilnijem odlučivanju Ustavnog suda. Ipak, istakao je da se suštinska reforma vjerovatno ne može očekivati prije ulaska Crne Gore u EU.
“Crnoj Gori je potreban Ustavni sud u kojem sjede autoriteti koji vjeruju u Ustav više nego u političku volju onih koji ih biraju; sud koji ne bježi od javnosti i ne čeka signal, već slijedi principe“, zaključio je Vujović.
Tokom predstavljanja izvještaja i ključnih nalaza iz studije o Ustavnom sudu, šef pravnog odjeljenja u CeMI-ju Damir Suljević, istakao je da se ta institucija već dugo nalazi u dugotrajnom balansu između brzine odlučivanja i kvaliteta obrazloženja, „što trenutni model rada više ne može da izdrži“.
Kako je naveo, treće poglavlje studije, koje analizira efikasnost, institucionalnu stabilnost i zaštitu ustavnosti, ukazuje na dugoročne probleme u radu Suda.
“Na početku izvještajnog perioda imali smo veliki broj neriješenih predmeta, a procenat rješenih u odnosu na primljene predmete značajno je oscilirao, od 52,5 odsto u 2018. godini do 149,1 odsto u 2022. godini“, rekao je Suljević.
Upozorio je da Ustavni sud, kao organ čije odluke imaju direktne posljedice po ljudska prava, institucionalnu stabilnost i političke procese, „ne može sebi dozvoliti ni površnost ni odlaganje“.
Prema njegovim riječima, rad pod pritiskom stvara dvostruki rizik. „Ili će zaostaci rasti ili će kvalitet obrazloženja padati. Godinama je dominirao prvi scenarij, a sada postoji realna opasnost od drugog“, naveo je Suljević.
Ukazao je i na ozbiljne nedostatke u oblasti izborne pravne zaštite, posebno na „hronično normativno odsustvo jasno uređenih rokova u postupanju“, iako su izborni sporovi po prirodi hitni. „Ukoliko se ne riješe na vrijeme, gube svoj smisao“, kazao je Suljević.
Istakao je da se u praksi često dešava da se žalbe na odluke Državne izborne komisije rješavaju sa zakašnjenjem, ili se Ustavni sud izjašnjava u jednoj rečenici, bez detaljnog obrazloženja.
“Takav pristup otežava rad izbornih organa, produžava postupke i povećava broj novih sporova, dok Sud „nema mehanizme koji garantuju donošenje odluka u rokovima koji bi spriječili institucionalni vakuum“, upozorio je Suljević.
Ukazao je da četvrto poglavlje studije identifikuje oblasti koje će biti presudne za buduće funkcionisanje Ustavnog suda. Kao prvi prioritet navodi se depolitizacija izbora sudija.
“Izbor sudija ne smije biti tačka političke ucjene ili blokade. Model mora uključiti više aktera, suziti prostor za političke kalkulacije i ojačati kriterijume stručnosti i integriteta“, rekao je Suljević, navodeći da bi mehanizam izbora trebalo razmotriti i na ustavnom nivou.
Drugi prioritet je institucionalna autonomija. Prema nalazima studije, „formalna nezavisnost nije dovoljna ukoliko sud nema kontrolu nad sopstvenim resursima — prije svega nad budžetom i kadrovskim upravljanjem“, jer budžetska i kadrovska zavisnost onemogućavaju dugoročno planiranje.
Treći ključni element je transparentnost, shvaćena kao mehanizam kontrole i samodiscipline, a ne kao pitanje PR-a. Sud, kako se navodi, treba jasno da objašnjava „kriterijume za određivanje prioriteta, raspodjelu predmeta i označavanje hitnosti“, čime se jača predvidljivost i pravna sigurnost.
Preporuke studije predstavljaju „koherentan paket“ čiji je cilj da Ustavni sud bude otporniji na političke krize, blokade i preopterećenost. One, međutim, nijesu zamišljene kao parcijalna ili kratkoročna rješenja, već kao duboke institucionalne promjene.
“Ustavni sud ne može funkcionalno postojati bez reforme izbora sudija, jačanja unutrašnje autonomije i uspostavljanja jasnog sistema prioriteta i rokova. Sve ostalo bile bi privremene mjere koje ne rješavaju osnovne probleme“, zaključeno je tokom predstavljanja studije.
Tokom panela „Granice nezavisnosti – kako osnažiti Ustavni sud u političkom okruženju?“, član Venecijanske komisije prof. dr Srđan Darmanović kazao je da se u Crnoj Gori ustavno sudstvo često posmatra tehnički, prvenstveno kroz poglavlja 23 i 24, iako je riječ o mnogo širem i ozbiljnijem pitanju.
“Naravno da bez funkcionalnog ustavnog sudstva nema napretka. Nešto se po tom pitanju radi, a vjerujem da će za EU, kao klub u koji želimo da uđemo, to biti jedan od najvažnijih elemenata“, rekao je Darmanović.
Naglasio je da će ustavna pravda i položaj Ustavnog suda ostati presudni uslovi za članstvo Crne Gore u Evropskoj uniji.
To, kako je pojasnio, ne znači da će EU reagovati na svaku pojedinačnu odluku, ali će teme poput nezavisnosti Ustavnog suda, načina izbora sudija, efikasnosti u radu i finansijske održivosti biti među ključnim kriterijumima.
“Ponekad se ponašamo kao da će nas EU primiti bez obzira na sve. Tačno je da imamo povoljan geopolitički trenutak, ali kriterijumi neće biti zanemareni. Moraćemo da pokažemo da smo, ako ne potpuno spremni na dan pristupanja, onda dovoljno spremni da kasnije realizujemo obaveze koje proizilaze iz evropskog sistema“, ocijenio je Darmanović.
Smatra da će pitanje Ustavnog suda i ustavne pravde ostati u vrhu prioriteta sve do završetka procesa, pa i nakon toga.
Predsjednik Udruženja pravnika Crne Gore prof. dr Branislav Radulović, ocijenio je da je proces izbora sudija Ustavnog suda duboko narušen političkim uticajima i da je institucija, kao posljedica toga, u ozbiljnoj opasnosti od gubitka kredibiliteta i profesionalnog integriteta.
Govoreći o istorijskom razvoju ustavnosudskog sistema, Radulović je podsjetio da je još Ustav SFRJ iz 1963. godine uspostavio model koji je postavio temelje današnjoj praksi, kao i da Crna Gora od tada baštini dugu tradiciju ustavnosudske zaštite. Upravo zbog tog kontinuiteta, kako je istakao, očekivalo bi se da takva institucija uživa visok stepen ugleda.
“Ako to stavimo u kontekst sadašnjih događaja, imam samo jednu riječ kontaminacija“, naglasio je Radulović. Podsjetio je da su ustavne promjene iz 2013. godine, rađene uz podršku Venecijanske komisije, imale cilj jačanje kredibiliteta procesa izbora sudija, kako taj postupak ne bi bio dominantno politički.
Međutim, kako ističe, savremeni proces javnih saslušanja proizvodi suprotan efekat. Umjesto da podiže kvalitet kandidata, on, po njegovom mišljenju, odbija stručnjake od učešća.
Radulović je naglasio da je problem posebno vidljiv kod kandidata čije reference nijesu bile poznate stručnoj zajednici.
“Dovoljno je da ste za neke morali pretraživati internet da biste saznali ko su, jer nikada nijesu objavili naučni rad, učestvovali na naučnom skupu ili imali javan stručni stav“, kazao je Radulović.
Govoreći o aktuelnom procesu, Radulović je izrazio bojazan da će rezultat biti vidljiv tek za nekoliko godina, kada prođu „euforija evropskih integracija“ i kada se od Ustavnog suda budu očekivali konkretni rezultati.
On je apelovao na Parlament da okonča proces izbora sudija.
“Radujem se što će vjerovatno biti izabrane nove sudije. Šaljem apel da se proces zaista završi, kako bi Sud mogao normalno da funkcioniše“, kazao je Radulović.
Član Ustavnog odbora Skupštine Crne Gore Darko Dragović poručio je da Crna Gora ne smije dozvoliti novu blokadu Ustavnog suda i da je porazno ukoliko Skupština ponovo ne uspije da izabere sudije.
Prema njegovim riječima, ustavne promjene iz 2013. godine smanjile su politički uticaj na izbor sudija, ali su istovremeno otvorile prostor za novu ustavnu krizu jer politika „traži način da zadrži kontrolu nad izborom i radom Ustavnog suda“.
Posebno je istakao propust što Ustav nije precizno definisao pojam „istaknuti pravnik“, što je, kako smatra, dovelo do kandidovanja osoba bez jasnih referenci i doprinijelo padu kvaliteta sudske funkcije.
Dragović je podsjetio da je Crna Gora do 2013. imala nepisanu, ali značajnu praksu da u sastavu Ustavnog suda uvijek bude barem jedan pravni teoretičar, što je, kako smatra, jačalo autoritet institucije. Ta praksa je prekinuta, a među aktuelnim kandidatima nema nijednog teoretičara prava.
On je ocijenio problematičnim da sudije Ustavnog suda nemaju dovoljno profesionalnog iskustva i da se u praksi dešava da ustavnopravni savjetnici faktički pišu odluke, dok ih sudije samo potvrđuju.
Dragović je kritikovao i kvalitet javnog saslušanja kandidata pred Odborom, navodeći da poslanici često nemaju odgovarajuće znanje iz ustavnog prava, što otvara prostor za pitanja koja nemaju veze sa stručnim kriterijumima, poput nacionalne ili partijske pripadnosti.
Ukazao je i na manjak transparentnosti u procesu izbora sudija koje predlaže predsjednik države, poručujući da javnost mora imati uvid u taj dio procedure.
Izrazio je zabrinutost da bi neki sadašnji i budući sudije Ustavnog suda mogli tek tokom mandata učiti posao, što bi, kako smatra, bilo štetno i po zaštitu ljudskih prava i po ukupni rad institucije.
Savjetnica Predsjednika Crne Gore za javne politike Marija Vesković ocijenila je da je izbor sudija Ustavnog suda politički proces koji i dalje ostaje snažno uslovljen interesima političkih partija.
Kako smatra, to direktno utiče na percepciju nezavisnosti najviše sudske instance.
Vesković je podsjetila da se povjerenje javnosti u Ustavni sud formira kroz odluke po ustavnim žalbama, medijske prikaze njegovog rada, djelovanje političkih subjekata u procesu izbora sudija, ali i kroz ponašanje samih kandidata.
Naglasila je da sama tehnička transparentnost poput prenošenja saslušanja kandidata pred Ustavnim odborom nije dovoljna, jer suština procesa zavisi od kvaliteta pitanja, načina vođenja saslušanja i ukupnog odnosa prema kandidatima.
Prema njenim riječima, primjetno je i opadanje broja prijavljenih kandidata, što govori o tome da je procedura postala destimulativna za stručne i ugledne pravnike.
“Pozicija sudije Ustavnog suda možda jeste najuglednija za pravnika u Crnoj Gori, ali u trenutnim okolnostima postaje i jedna od najmanje primamljivih“, rekla je Vesković. Kako je pojasnila, kandidati su izloženi politizaciji i medijskom etiketiranju, u kojem se njihova profesionalna biografija često svodi na pretpostavljenu partijsku bliskost, porodično porijeklo ili sredinu iz koje dolaze.
Govoreći o ulozi predsjednika Crne Gore u postupku, Vesković je podsjetila da procedura formalno ne zahtijeva javne konsultacije, ali da je predsjednik uprkos tome pozvao sve političke partije na razgovor prije glasanja u Skupštini. Smatra da taj iskorak doprinosi transparentnosti, jer predsjednikov predlog kandidata nije i konačna odluka, jer definitivnu odluku donosi Skupština.
Pravna savjetnica u Akciji za ljudska prava (HRA) Amra Bajrović upozorila je na ozbiljne probleme u funkcionalizaciji Ustavnog suda Crne Gore.
“Ustavni sud je faktički u blokadi, jer su odluke moguće samo konsenzusom svih sudija. Takva situacija nije normalna i stvara pritisak na sudije“, kazala je Bajrović.
Prema njenim riječima, trenutni broj sudija ne omogućava efikasno formiranje vijeća, navodeći da bi devet sudija olakšalo rad i omogućilo formiranje, primjerice, tri vijeća za ustavne žalbe.
Bajrović je istakla da proces izbora sudija pokazuje inertnost zakonodavnog doma i političke kalkulacije.
“Bilo je situacija da se kandidati čekaju i do devet mjeseci, sjednice odbora se odgađaju, a kandidati se diskredituju neosnovanim argumentima, iako ispunjavaju sve zakonske uslove“, navela je Bajrović.
Ona je dodala da se pitanje pravosudnog iskustva kandidata često koristi kao neosnovana kritika, iako taj uslov nije propisan ni u Crnoj Gori ni u regiji.
Bajrović je upozorila da dalja odlaganja izbora novih sudija ugrožavaju efikasnost Ustavnog suda i evropski put Crne Gore.
“Ako se sudije ne izaberu uskoro, prema našim procjenama, novi članovi suda mogli bi biti imenovani tek u martu ili aprilu naredne godine“, zaključila je Bajrović.
Preporučeno
Događaj je organizovan u okviru projekta „Podrška EU integracijama Crne Gore – za nezavisno i profesionalno pravosuđe kao ključni preduslov!“ sprovodi CeMI, u saradnji sa Centrom za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN- CG) i Centrom za građanske slobode (CEGAS) a finansiran je od strane Evropske unije i kofinansiran od strane Ministarstva javne uprave Crne Gore.
Video